Предложения по усилению роли и влиянию механизмов финансового контроля на инновационное развитие отраслей социальной сферы

Заказчик: Счетная Палата Российской Федерации.

Данный проект был выполнен совместно с В.А. Двуреченским - председателем Контрольно-счетной Палаты г. Москвы.

Краткое резюме проекта:

Текущие проблемы отраслей социальной сферы

За годы реформ отрасли социальной сферы экономики России претерпели существенные изменения (большей части негативные), наложившие отпечаток на качество человеческого капитала. Так, в течение последних 15 лет состояние здоровья населения России заметно ухудшилось – резко повысились показатели заболеваемости, снизилась средняя продолжительность жизни, с начала 90-х годов в России начался процесс депопуляции – когда скорость смертности опережает скорость рождения. Помимо депопуляции и сокращения продолжительности жизни увеличилась заболеваемость туберкулезом, инфекционными болезнями, эндокринными и психическими расстройствами. Также вырос удельный вес заболеваний, лечение которых требует значительных затрат. Как следствие, возросло количество обращений к врачам и в перспективе ожидается их дальнейшее увеличение.

В этой связи система предоставления населению необходимой медицинской помощи имеет большое значение для сохранения общества и для обеспечения национальной безопасности.
Негативные изменения в демографической ситуации повлекли за собой сокращение численности детей в дошкольных учреждениях и учащихся в дневных общеобразовательных учреждениях.

В 2004 году продолжалась экспериментальная отработка инструмента совмещенной оценки выпускного и вступительного экзаменов – Единого государственного экзамена (ЕГЭ), механизмов финансирования высшего образования на основе государственных именных финансовых обязательств (ГИФО). Однако несмотря на масштабность проводимых экспериментов, они лишь затронули отдельные направления реформирования системы образования и не способствовали образованию единой комплексной стратегии модернизации всех элементов российской системы образования.

Следует также отметить, что в последнее время усилился разрыв между традиционно высоким уровнем профессионального образования в области точных и естественных наук с одной стороны, и качеством начального и среднего профессионального образования, оторванных как от общего и высшего профессионального образования, так и от потребностей рынка труда, с другой. Это определяет низкую организационную и технологическую культуру массового производства.

Следствием системного политического, экономического и социального кризиса стало резкое, почти в два раза, в сопоставимых ценах, сокращение государственной поддержки всех видов культурных институтов. Учреждения культуры существенно сократили обслуживание детей, сельского населения, внутри российский и международный культурный обмен. Последовательно замещая бесплатные услуги платными, ускоренно повышая цены на билеты, многие из них фактически нарушили конституционные права граждан на доступ к культурным ценностям и пользование учреждениями культуры. 
Кризисные явления в сфере культуры усугубляются как в связи с недостаточным государственным финансированием, так и в связи с неэффективностью существующих механизмов расходования бюджетных средств. Государственные ассигнования в настоящее время направляются преимущественно на финансирование существующей бюджетной сети, которое осуществляется по сметному принципу. Такая практика влечет за собой распыление средств и недофинансирование учреждений культуры, низкий уровень оплаты труда работников культуры, невозможность концентрации бюджетных средств на приоритетных направлениях культурной политики.

Понимая, что только бюджетная поддержка отрасли была, есть и останется в будущем гарантией выполнения культурой и искусством тех социальных задач, которые ставит перед ними любое цивилизованное государство, следует ясно сознавать, что сама система бюджетного финансирования культуры нуждается в серьезной модернизации.

Сложившаяся к настоящему времени тревожная ситуация с физическим и духовным здоровьем нации во многом обусловлено социальными причинами, в числе которых – недооценка оздоровительной, воспитательной и социально-экономической роли физической культуры и спорта, как со стороны государства, так и со стороны населения.

В последние годы сеть физкультурно-спортивных сооружений постоянно сокращается, многие сооружения находятся в аварийном состоянии, не отвечают санитарно-гигиеническим нормам, не обеспечены техническими средствами, приборами и оборудованием для учебно-тренировочного процесса и соревнований.

В связи с перечисленными выше проблемами, главной целью политики государства в социальной сфере экономики является улучшение состояния здоровья, образовательного и культурного уровня населения. Эта цель неоднократно провозглашалась и в ежегодных посланиях Президента РФ Федеральному собранию России и в основных директивах социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу.

Здесь следует отметить, что достижение поставленной цели потребует с одной стороны увеличения государственного финансирования социальной сферы, направленного в первую очередь на инновационное развитие последних, а с другой – совершенствования механизмов финансового контроля, способствующих более рациональному расходованию бюджетных средств, выделяемых на это направление.

Механизмы финансового контроля, применяемые в России

На основе анализа ряда отчетов о проверках, проводимых Счетной Палатой РФ с целью выявления эффективности и целесообразности расходования государственных средств на различные программы развития отраслей социальной сферы, обобщаются отличительные признаки механизмов финансового контроля, применяемых в России.

В рамках контроля за исполнением бюджета, выделяемого на инновационное развитие отраслей социальной сферы, счетными органами нашей страны основное внимание до сих пор уделяется контролю за исполнением соответствующих бюджетных средств, в то время как предварительному контролю, т.е. прогнозно-проектной стадии финансового контроля, контрольно-счетные органы уделяют относительно небольшое внимание. Этот вид контроля практически полностью сведен к ведомственному внутреннему контролю самих исполнителей при составлении проектов смет с вытекающими отсюда последствиями. Кроме того, уделяя основное внимание выявлению нарушений, контрольно-счетные органы практически не занимаются профилактической работой (превентивным контролем).

В этой связи, основным недостатком, вытекающим из недостаточно разработанного и согласованного методического обеспечения в области контроля за бюджетными средствами, является приоритет контроля над затратностью над контролем за результатом. При этом при контроле финансовой затратности основное внимание уделяется выявлению отдельных нарушений. Не случайно самыми распространенными критериями оценки эффективности деятельности органов государственного финансового контроля являются показатели объемов выявленных нарушений.

В то же время практика показывает, что простое расходование бюджетных средств, не ориентированное на достижение определенных результатов, зачастую приводит к законному, целевому, но либо не нужному для государства, общества и налогоплательщиков расходованию бюджетных средств, либо к их расточительному использованию, когда финансовые средства направляются на цели, достичь которых просто невозможно.

Одной из наиболее характерных черт системы государственного контроля в России является отсутствие адекватных реакций у проверяемых организаций на результаты контрольных мероприятий. Последние зачастую просто игнорируют предложения и рекомендации, данные счетными палатами. До сих пор не создана эффективная система контроля за выполнением представлений и предписаний.

Таким образом, действующие механизмы финансового контроля инновационного развития отраслей социальной сферы не способствуют повышению результативности расходования бюджетных средств, выделяемых на соответствующие направления.

В этой связи, для достижения сформулированной выше цели потребуется решение задачи совершенствования механизмов государственного аудита инновационного развития отраслей социальной сферы – относительно нового направления контроля за бюджетными средствами. Государственный аудит включает в себя контроль за всеми решениями, приводящими к определенным финансовым операциям. Таким образом, объектом государственного аудита становятся не только финансовые средства и имущество государства, их учет и обращение, но и также:

  • экспертиза проектов нормативных правовых актов;

  • экспертиза финансовых и иных результатов, достигнутых в ходе исполнения бюджета;

  • оценка прогнозов и направлений развития как отдельных отраслей экономики (в нашем случае отраслей социальной сферы) и регионов, так и страны в целом.

Объект государственного аудита носит не ведомственный, а общегосударственный характер. По сути, именно объект государственного аудита определяет его основную цель – предоставление парламентариям и гражданам независимой целостной информации о том, как исполнительная власть управляет страной и защищает их интересы, какие цели она перед собой ставит и какие реально сможет достичь. При этом объект государственного финансового контроля входит в состав объекта государственного аудита.

Следует отметить, что если при финансовом аудите субъект и объект проверки – всегда разные лица, то при финансовом контроле они могут совпадать. В России органами государственного аудита являются Счетная палата Российской Федерации и контрольно-счетные органы, созданные законодательными органами субъектов Российской Федерации.

Важным отличием между государственным финансовым контролем и государственным аудитом заключается в характере получаемых ими результатов. Если задача финансового контроля состоит в проверке правильности выполнения государственного бюджета, то задача государственного аудита дополняется прогнозом состояния объектов контроля, а также подготовкой рекомендаций по решению выявленных проблем.

При осуществлении государственного контроля, отправная точка в осуществлении контрольных функций – это начало исполнения целевой программы, но не раньше. При этом происходит проверка целевого и законного характера расходования бюджетных средств, выделенных в рамках определенной программы, когда возможно проконтролировать получение и расходование исполнителем всего объема бюджетных средств. Другие вопросы – эффективно ли были потрачены финансовые средства, были ли достигнуты цели, указанные в целевой программе, если цели не были достигнуты, то по каким причинам, нужна ли была такая программа вообще – не входят в компетенцию органа государственного финансового контроля. Если деньги получены в полном объеме, израсходованы законно и целевым образом, в установленные сроки, то интересы и потребности государственного финансового контроля удовлетворены.

При осуществлении государственного аудита центральными вопросами становятся не целевой и законный характер расходования средств (хотя и эти вопросы, безусловно, должны рассматриваться), а целесообразность и эффективность управленческих решений, принятых в связи с данной целевой программой.

Основные задачи, стоящие перед органом государственного аудита, можно свести к трем группам, зависящим от этапов проведения государственного аудита – предварительного, текущего и последующего. Государственный аудит, проводимый лишь на одном из этих этапов, не достигнет своей задачи и не будет полным.

Первая группа задач, возникающая перед органом государственного аудита на этапе предварительного аудита, касается необходимости самой целевой программы, точности и реалистичности ее формулировки. Подобные задачи возможно решить, получив ответы на вопросы:

  • Какие цели ставят перед собой органы власти, принимающие целевую программу?

  • Достижимы ли эти цели?

  • Насколько точно сформулированы будущие результаты целевой программы?

  • Нужны ли такие результаты?

  • Насколько оптимальны и обоснованы выбранные в целевой программе пути достижения целей и получения результатов?

  • Правильно ли определены сроки реализации программы?

  • Верны ли расчеты стоимости программы?

По сути, все эти вопросы позволяют органу государственного аудита ответить на главный вопрос – насколько необходима целевая программа для отраслей социальной сферы, государства и общества, возможно ли реализовать предлагаемую целевую программу в те срок, на тех условиях и за те деньги, которые предлагаются авторами программы.
Очевидно, что эти задачи следует решать еще до принятия целевой программы. При этом ответы на данные вопросы можно получить только в результате комплексного анализа проекта программы, включающего и технологический аспект. Ограничивая себя исключительно финансовой экспертизой программы, орган государственного аудита не сможет ответить на основной вопрос финансового характера – действительно ли программа потребует те средства, которые запрашивают разработчики? Для обеспечения надлежащего уровня технического аудита проекта программы орган государственного аудита может привлечь независимых высококвалифицированных экспертов.

Принятие органами власти целевой программы до предварительной проверки органом государственного аудита хоть и снижает эффективность такой проверки, но не должно исключать ее проведение. Предварительный аудит программы возможен сразу после ее принятия с обязательным доведением результатов аудита до органов власти, способных внести в программу необходимые изменения.

Текущий контроль за целевой программой со стороны органа государственного аудита проходит на этапе реализации программы. Время осуществления контроля выбирается таким образом, чтобы программа, с одной стороны, уже прошла какой-либо этап своей реализации и появилась ясность относительно перспектив ее осуществления, с другой стороны, в ходе ее осуществления еще можно было внести необходимые коррективы.

На этом этапе основные вопросы, стоящие перед органом государственного аудита, будут связаны с эффективностью реализации целевой программы:

  • В какой степени процесс осуществления программы соответствует ее основным положениям?

  • Можно ли оптимизировать реализацию программы (по финансовым затратам, времени и т.п.)?

  • Насколько сроки реализации соответствуют выработанным?

  • Соответствует ли стоимость реализации программы запланированной?

  • Каковы прогнозы по окончательной стоимости;

  • Каков объем полученных финансовых средств?

  • Какие меры необходимо принять в случае неполного финансирования?

  • Насколько расходование финансовых средств соответствует целям программы и требованиям законодательства?

  • Какие меры необходимы для устранения случаев нецелевого и неэффективного использования средств?

Последующий государственный аудит целевой программы проводится после ее завершения. Его основная проблема – степень эффективности программы.

Здесь необходим анализ информации по следующим позициям:

  • объем реализации программы;

  • достигнутые цели и их соответствие запланированным; 

  • причины деформации целей, если таковые были; 

  • реальные сроки реализации программы и их соотношение с ранее утвержденными сроками;

  • соотношение окончательных расходов по программе с запланированными и причины их расхождений.

Оценка эффективности программы и факторов достижения ее уровня поможет не только объективно оценить работу органов власти, ответственных за реализацию программы, но и укажет алгоритм действий, необходимых для блокирования малоэффективных целевых программ.

Кроме того, оценка эффективности позволит выявить пути и механизмы деятельности по повышению эффективности и результативности данной и последующих целевых программ. Это особенно важно в условиях явного недостатка бюджетных средств в стране.

Доминирующий в настоящее время подход к аудиту предполагает, что его органы должны уделять основное и исключительное внимание финансовым проблемам, однако, как уже говорилось выше, органы государственного аудита должны смотреть на объект своей деятельности шире. Финансы – это лишь звено в общей структуре деятельности, рассматриваемой как «цель – средство – результат». Финансы, предстающие как важнейшее средство решения проблем, органически связаны с другими элементами деятельности. Искусственно отделить их возможно (что и делалось до сих пор), но разрыв диалектических цепочек неизбежно сказывается на эффективности аудита. В этой связи представляется, что современный государственный аудит должен присутствовать во всех структурных элементах деятельности государства. С одной стороны, аудит рассматривает все проблемы сквозь призму финансов, с другой – он будет обращаться не только к финансовым, но и к другим, связанным с ними «нефинансовым» (социальным, культурным) проблемам и следствиям.

Особенную значимость подобное расширение горизонта контроля приобретает в связи с тем, что ни один другой независимый контрольный орган все подсистемы общества в их целостности не контролирует, а государственный аудит лишь за общественными финансами приводит к тому, что гражданское общество получает незначительную альтернативную информацию о том, как им управляют.

Совершенствование механизмов государственного аудита инновационного развития отраслей социальной сферы

Расширение объектов государственного аудита должно происходить одновременно с введением в практику новых форм и методов контроля. Как представляется, такими формами являются аудит рациональности, аудит адекватности и аудит эффективности.

Эти три формы государственного аудита дополняют предварительный, текущий и последующий контроль, рассматриваемые выше.

Рассмотрим их более подробно.

Аудит рациональности призван ответить на вопрос о том, находится ли в научных рамках возможного то или иное решение, которое предлагают органы государственной власти. 
Данный аудит должен реализовываться органом государственного аудита до принятия управленческого решения органом публичной власти. Он представляет собой контроль в той части, которая на текущий момент не только не освоена на практическом уровне, но и не осмыслена на уровне теоретических представлений.

Речь идет о введении в правовое поле рекомендаций науки. Аудит рациональности должен дать возможность органам государственной власти увидеть независимое, не связанное политическими представлениями мнение о рациональности реализации предлагаемых управленческих решений, их возможности, осуществимости, последствиях.

Суть аудита рациональности заключается в том, что каждый крупный бюджетный проект должен быть промоделирован; каждая модель должна быть исследована на устойчивость; каждый фактор устойчивости должен быть проверен на критичность. Конечно, это добавляет работы с проектами на стадии их разработки и лоббирования, но зато уменьшает риски пустой растраты материально-финансовых ресурсов.

Аудит рациональности должен применяться к проектам как на макроуровне (для какой-нибудь из отраслей социальной сферы в целом), так и на микроуровне – при реализации отдельных целевых инновационных программ в социальной сфере. При этом проекты должны анализироваться по трем основным направлениям:

  • Во-первых, на соответствие фундаментальным ограничениям науки.

  • Во-вторых, в рамках осуществления аудита рациональности должна быть осуществлена проверка законности проекта.

  • В-третьих, должен быть проведен анализ проекта на ресурсную обеспеченность. Иными словами органы государственного аудита должны определить, существуют ли достаточные временные, финансовые, материальные или людские ресурсы для реализации предлагаемого проекта.

Анализ ресурсной обеспеченности проектов очень важен, поскольку он может показать, что органы власти предлагают взять на себя заранее ничем не обоснованные, а значит невыполнимые обязательства. К сожалению, в настоящее время такие случаи нередки, особенно в части целевых программ, и на региональном уровне. В результате такие программы либо вообще не финансируются, либо финансируются в столь малом объеме, что достичь поставленных в них целей становится невозможным. Очевидно, что это не только пагубно сказывается на эффективности использования бюджетных средств, но и на отношении населения к власти; растет отчуждение между государством и обществом, не видящим конкретных дел за громкими обещаниями.

Резюмируя эту форму государственного аудита, отметим, что аудит рациональности основан не на финансовом аудите, а на проведении экспертизы, т.е. исследовании и оценки проекта путем анализа информации в определенной области в целях выполнения задач, стоящих перед органом государственного аудита. Аудит рациональности дает ответ на вопрос о том, возможно ли вообще исполнить предложенный проект.

Аудит адекватности

В отличие от аудита рациональности, аудит адекватности осуществляется уже в отношении управленческих решений, реализовать которые возможно. Он отвечает на вопрос о том, к каким последствиям для социальной сферы приведет реализация принимаемого решения и при каких условиях реализация данного решения будет носить устойчивый характер.

Органам государственного аудита следует осуществлять аудит адекватности как до принятия решения, так и в период, когда соответствующее решение реализуется. Его результаты ориентированы на органы, принимающие и реализующие соответствующие управленческие решения. Они должны помочь таким органам в эффективном достижении поставленных целей. К тому же аудит адекватности способствует оценке необходимости внесения каких-либо корректировок в уже принятые решения. Иными словами, аудит адекватности сводится к проверке исполнимости бюджета.

Более конкретно аудит адекватности позволяет учесть коррективы, которые вносит динамика в тот самый бюджетный процесс, о котором часто говорят, но подразумевают при этом лишь статические свойства (например, сбалансированность) бюджета или его направленность (социальный бюджет, бюджет развития и т.п.).

Динамика зависит не от планируемых в бюджете величин (переменных модели), а от параметров макроэкономических моделей, редко становящихся предметом обсуждения на парламентских слушаниях по бюджету. Таких, как акселератор, мультипликатор, эластичность, со значениями которых связаны макроэкономические зависимости, являющиеся целевыми функциями или ограничениями бюджетной политики. Поэтому динамика не очевидна без специальных исследований критического поведения бюджета во времени. Именно по неким критическим значениям макроэкономических параметров и проходит та условная граница, которая отделяет потенциально исполнимый бюджет от бюджета принципиально неисполнимого.

Грубо говоря, мы «вращаем» критические параметры до тех пор, пока не сталкиваемся с проявлением неустойчивости бюджетной траектории. Любые, даже мелкие неблагоприятные изменения тех или иных факторов внешней среды могут стать фатальными. Так реализуется «бюджетная фильтрация». Контроль государственного бюджета при этом является средством достижения динамического равновесия в экономике.
Органам государственного аудита следует сосредоточить внимание на отслеживании состояния определенных параметров, позволяющих оценивать бюджетную траекторию. Если она находится в границах устойчивости, значит исполнению бюджета и достижению определенных при его принятии целей ничего не угрожает.

На этом уровне, который можно назвать макроуровнем аудита адекватности, органы государственного аудита также не прибегают к финансовому аудиту и ограничиваются проведением обследования – вида контрольных мероприятий, представляющих оперативное выявление положения дел по определенному вопросу, входящему в компетенцию Палаты, в целях определения целесообразности проработки данной проблемы и необходимости проведения проверки.

Однако в случае приближения бюджетной траектории к точкам бифуркации, определяющим границы ее устойчивости, контрольно-счетные органы должны осуществлять проверки, использующие инструменты финансового аудита для определения степени риска достижения точек бифуркации, оценки последствий достижения неустойчивой траектории исполнения бюджета, времени, необходимого для исправления складывающейся ситуации, а также факторов, которые привели к негативным тенденциям в исполнении бюджета.

Таким образом, аудит адекватности основывается на осуществлении обследований, которые, в случае необходимости, могут быть дополнены и финансовым аудитом.

Рассмотрим теперь последнюю форму государственного аудита – аудит эффективности.

В рамках аудита эффективности проверяется уже не процесс принятия решений органами представительной и исполнительной власти и не ход их реализации, а фактически достигнутый в результате этих решений эффект. В этом смысле аудит эффективности рассматривает уже не расходование бюджетных средств, а оценивает эффективность исполнения бюджета в целом. В данном случае аудит эффективности представляет собой вычислительную методологию, оценивающую достижение равновесия в экономических структурах. В своей широкой трактовке аудит эффективности исходит из того, что эффективный результат в природе, обществе и экономике – равновесный. Соответственно, равновесие служит критерием определения эффективности. Такие способы взаимодействия, которым отвечает неравновесие, являются незавершенными, переходными, а в конечном итоге – неэффективными.

В отличие от аудита рациональности, основанного на экспертизе, и аудита адекватности, использующего как методологию финансового анализа, так и обследований, аудит эффективности целиком основан на финансовом анализе и проводится во взаимосвязи с финансовым аудитом – традиционной формой контроля над финансовыми средствами.
Следует отметить, что аудит эффективности не заменяет финансовый аудит как самостоятельный вид бюджетного контроля. Аудит эффективности применим только в тех областях, где осуществляется бюджетирование, ориентированное на результат. Соответственно, остальные виды исполненных бюджетных расходов должны контролироваться органами государственного аудита с использованием финансового аудита.

При аудите целевой программы после ее завершения перспективным может быть применение не столько аудита эффективности в чистом виде, сколько «комплексного аудита», представляющего собой совокупность аудита эффективности, аудита соответствия и аудита отчетности. Такой подход позволяет одновременно проверить порядок ведения финансовой документации, порядок расходования бюджетных средств, а также эффективность их использования, то есть дать полную картину деятельности того или иного органа, использующего государственные средства.

Резюмируя, отметим, что реализация предложенных механизмов совершенствования государственного аудита инновационного развития отраслей социальной сферы с одной стороны будет способствовать рациональному расходованию бюджетных средств, а с другой – создаст предпосылки для стимулирования инновационной активности в рассматриваемых отраслях.


Возврат к списку