Количественная оценка мер по разграничению налоговых полномочий и закреплению доходных источников за бюджетами разных уровней

Заказчик: Министерство экономического развития и торговли РФ (МЭРТ).

Цель работы – Количественная оценка мер по разграничению налоговых полномочий и закреплению доходных источников за бюджетами различных уровней. Оцениваемые меры были предложены в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, одобренной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 года. Основной целью Программы является формирование системы бюджетного устройства, позволяющей органам власти субъектов России проводить самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней. Создание такой системы бюджетного устройства направлено на обеспечение экономической эффективности, бюджетной ответственности, социальной справедливости, политической и территориальной интеграции.

В рамках проведенной работы нас, в первую очередь, интересовал экономический эффект от функционирования субфедеральных систем, выражающийся в увеличении ВРП. В соответствии с Программой, его можно достичь посредством:

Необходимость в проведении исследования. В ходе происходившей в 90-е годы децентрализации России многие регионы получили большие расходные полномочия, однако большая часть источников доходов продолжает оставаться в ведении федерального правительства.

Аргументы в пользу децентрализации государственных функций приводятся в различных публикациях. Среди них можно выделить два основных аргумента:

1. децентрализация полномочий по предоставлению государственных услуг повышает эффективность бюджетных расходов, поскольку приближает власть к населению, делает ее подотчетной избирателям и позволяет более полно учитывать предпочтения населения;
2. децентрализация полномочий по формированию доходов бюджета позволяет более точно учесть специфику и состав налоговой базы и тем самым обеспечить более высокую собираемость налогов и прочих доходов в бюджет.

В России, в состав которой входят регионы, существенно различающиеся по своему экономико-географическому положению и социально-демографическим характеристикам, централизованное предоставление услуг является недостаточно эффективным.
Вопрос, разрешаемый посредством проведенного исследования, можно сформулировать следующим образом: является ли децентрализованная система управления более эффективной, чем централизованная? Иными словами необходимо проверить, обеспечит ли децентрализованная система рост ВРП при фиксированном объеме бюджетных средств?

Использованный подход к решению задачи. Для количественной оценки эффекта от разграничения налоговых полномочий и закрепления доходных источников за бюджетами различных уровней, нами была разработана CGE модель "Россия: Центр - Федеральные округа", подробно описывающая экономические отношения между федеральными округами и позволяющая количественно оценить последствия различных мер региональной экономической политики, осуществляемой на федеральном уровне.

Конкретно в модели мы, в соответствии с Программой, разграничили налоговые полномочия и закрепили доходные источники за бюджетами федеральных округов (в рамках модели федеральный округ выступает в роли самостоятельного региона, поэтому такое понятие как «бюджет федерального округа» имеет силу только в контексте проведенного исследования). При этом объем средств консолидированного бюджета остался фиксированным. Формально, в модели изменялись только доли распределения налогов между региональными и федеральным правительствами.

Таким образом, «не запуская» дополнительных денег, мы получили эффект от перераспределения расходных полномочий, но уже подкрепленных доходными полномочиями.

Результаты. В приводимой ниже таблице представлены результаты, полученные в ходе эксперимента (для экономии места приведем только показатели ВВП).

Прирост ВВП России и ВРП федеральных округов в реальных ценах, в процентах от начальных значений.

Изменение структуры налогов по уровням бюджетной системы повлекло за собой сокращение субсидий из федерального фонда финансовой поддержки регионов с одной стороны, а с другой – улучшение бюджетной самообеспеченности регионов и сосредоточение ресурсов на программах регионального значения.

Как видно из таблицы, децентрализация доходных полномочий оказала положительный эффект по всем федеральным округам. Этот факт объясняется тем, что бюджетные средства стали в меньшей степени направляться на выравнивание уровня экономического развития и в большей – на стимулирование экономической активности в регионах, что улучшило результативность финансово-экономической деятельности на территориях.